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圖|AP 文|陳芳儀 影|許家嘉

俄到沒朋友!制裁俄羅斯真的能停止戰火嗎?

2022年2月24日,俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)宣布對烏克蘭採取特殊軍事行動,烏克蘭多座城市遇襲。開戰至今屆滿一個月,俄軍持續進犯烏克蘭領土,近日重要港口城市馬立波被圍困,婦幼醫院、劇院接連遭到俄軍轟炸,全國出逃的難民人數超過362萬。

早在普丁宣戰之前,美國在2月22日便首先發難,對俄羅斯祭出第一波的制裁行動,隨後世界各國都加入制裁俄羅斯,卻仍未見普丁動搖。

俄羅斯強人總統普丁在2022年2月24日宣布展開「特殊軍事行動」(special military operation),出兵進犯烏克蘭領土。(圖/美聯社)
俄羅斯總統普丁在2022年2月24日宣布展開「特殊軍事行動」(special military operation),出兵進犯烏克蘭領土。(圖/美聯社)

先前俄羅斯在克里米亞問題上已受到西方國家制裁,如今在俄烏開戰後,世界多國對俄制裁項增加了超過4,300項,目前俄羅斯本身已有7,100多項制裁在身,遠遠超出伊朗、敘利亞及北韓等國。


  • 註:美國在2月22日就烏俄衝突對俄羅斯祭出第一波制裁行動,目前俄羅斯累積的制裁項目已超越伊朗、敘利亞及北韓等國。(資料來源/Castellum.AI;製圖/曾芯敏)


這波針對俄羅斯的制裁行動被外媒形容是「前所未有」、「核彈級」的制裁,項目內容涵蓋金融管制、貿易限制和能源禁運,這些措施預期將造成俄羅斯龐大的經濟成本。然而俄烏戰況依舊危急、談判未果,制裁措施有沒有發揮效果,令人存疑。


什麼是制裁?

制裁國家的概念出現在第二次大戰結束後,是國家之間用來阻止另一方出現不當政策行為或違反國際法的情形。制裁的對象小至個人與民間企業,大至整個國家經濟體,其中內容也非常多元化,從經濟、外交、軍事到體育領域,都能做出制裁行為。

澤尼特(右)為俄羅斯的職業足球俱樂部,俄烏開戰後國際體壇紛紛祭出制裁,國際足總FIFA宣布禁止俄羅斯國家隊參賽。(圖/美聯社)
澤尼特(右)為俄羅斯的職業足球俱樂部,俄烏開戰後國際體壇紛紛祭出制裁,國際足總FIFA宣布禁止俄羅斯國家隊參賽。(圖/美聯社)

制裁行動被認為是國家間能互相制約,並且僅次於軍事行動的最嚴厲舉措。目前最常被執行的類型是經濟制裁,內容包含針對政治菁英的個人資產、國家的外匯儲備、各項資源進出口或貿易互惠條款等做出限制。

國立中興大學國際政治研究所教授楊三億形容,制裁不如軍事行動直覺,或有「一槍斃命」的效果,根據手段強度不同,需要發酵作用的時間也有差異,「制裁是慢慢讓你痛,痛到你覺得說我要趕快停止我的行為。」

經濟制裁手段有強有弱,楊三億舉例,這次各國對俄制裁的手段中,凍結普丁、俄羅斯外交部長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)等政治菁英的資產算是較輕微的方式,目的是做出「警示」,但是將俄羅斯逐出SWIFT就屬下手較重,會有立即的效果出現。

  • 註:SWIFT系統全名為「環球銀行金融電信協會」,是全球逾1.1萬家金融機構共同使用的通訊系統,每日經手超過4200萬條轉帳訊息,確保機構間跨境轉帳流程能安全順暢。各國參加SWIFT的機構數量,俄羅斯僅次於美國,排名全球第2。歐盟公告將7家俄國銀行逐出SWIFT支付系統,這將導致俄國企業在跨國交易及資金往來上遇阻。

「人的痛感分10級,每個人對痛感的忍受度也不同,國家也是同理,在忍受別人制裁時每個國家的忍受度也不一樣。」  楊三億分析,俄羅斯在宣戰前勢必有所儲備,不論是資金或者是戰略性物資,因此目前對於國際制裁還有一定的忍受度,「至於把那個制裁時間拉得越長,我認為對俄國的影響會越來越嚴重,這是無可避免的。」

俄烏開戰以來,歐盟已對俄羅斯祭出4輪制裁,包括凍結685名俄羅斯與白羅斯個人資產,以及對俄國的金融、貿易實施限制。(圖/美聯社)
俄烏開戰以來,歐盟已對俄羅斯祭出4輪制裁,包括凍結685名俄羅斯與白羅斯個人資產,以及對俄國的金融、貿易實施限制。(圖/美聯社)

制裁有用嗎?

制裁有沒有用?得先從制裁會在哪些狀況下發揮作用談起。中研院政治所助研究員傅澤民表示,制裁能否發揮作用主要有四個觀察指標:

  1. 制裁產生的經濟成本:對被制裁國產生的經濟成本越高,制裁效果越佳。
  2. 被制裁國是民主或威權國家:制裁民主國家效果較佳。
  3. 被制裁國的政治穩定度:制裁原本內部就不穩定的國家較有效果。
  4. 國際社會的合作程度:國際社會合力且目標一致,能產生較大的制裁力道。

傅澤民特別指出,這次國際社會制裁俄羅斯的情境下,各國的合作程度是重要指標。「國際關係當中可能出現『黑暗騎士(Dark Knight)』,會在背地裡支持俄羅斯,提供金援或者逃脫制裁網路的方法。」 

目前制裁俄羅斯多以西方國家為主,東亞國家雖有加入制裁但力道不大。「有些國家不一定會直接的對俄羅斯採取支持,但可能基於各種理由,選擇不加入制裁的行列,這也是一種不合作。」

 


  • 註: 目前全球有45個國家對俄羅斯進行制裁,主要以西方國家為主。(資料來源/Castellum.AI;製圖/曾芯敏)


「中國是一個蠻關鍵需要長期觀察的一個國家」,傅澤民分析,若中國此時對俄羅斯提供協助,勢必會削弱制裁效果。CNN評論亦指出,目前西方制裁已初步見效,俄羅斯出現對外求援的跡象,中國會不會出手相救成為關鍵。

傅澤民補充,除了中國之外,印度也是必需留意的國家之一。「印度雖然是一個民主國家,但這次制裁俄羅斯,它的態度是非常曖昧的,其實印度似乎有在考慮要不要跟俄羅斯貨幣對接,這將會舒緩俄羅斯的壓力。」 

俄烏戰爭陷入膠著,美國要求中國不能幫助俄羅斯,否則也會遭受到制裁。(圖/美聯社)
俄烏戰爭陷入膠著,美國要求中國不能幫助俄羅斯,否則也會遭受到制裁。(圖/美聯社)

楊三億則提出,經濟制裁的效果也可以從項目內容做觀察,若限制了被制裁國高度依賴的資源,比如說能源、民生物資,依賴程度越大所造成的效果越佳,尤其該項目若不具有替代市場、無法向其他國家購得,那制裁造成的傷害將會加倍。

其次為制裁項目是否具有戰略或重要民生意涵。俄羅斯近期針對西方制裁做出反制,停止出口白糖、蔗糖、小麥及玉米等民生物資,此舉將導致國際糧食價格攀升,也令本身依賴俄羅斯糧食且無法自給自足的歐洲國家付出更多購糧成本。

目前除了國與國之間大規模的制裁,諸多民間企業包括麥當勞、Netflix、信用卡發卡公司Visa和萬事達(Mastercard)也都暫停所有俄羅斯業務,這對於民眾的日常生活造成一定影響,而俄羅斯大幅波動的匯率及日漸上漲的物價,也反映出制裁手段正漸漸奏效。

麥當勞為首波暫停在俄業務的企業之一。(圖/美聯社)
麥當勞為首波暫停在俄業務的企業之一。(圖/美聯社)

為什麼美國和北約不出兵?

俄烏開戰以來,雖著戰事衝突愈發擴大,很多人質疑北約、美國「為什麼不出兵?」對此傅澤民分析,美國之所以不出兵,主要考量是避免區域性的衝突擴大為世界性的戰爭,於此同時,因為烏克蘭既不屬於北約成員國,也非美國的核心利益國,因此出兵不會是選項。

「美國也可以用成本最低的方式,就是希望烏克蘭把俄羅斯所有的要求都吞下去,但美國也沒有選擇這個做法,所以也不能指責美國走回孤立主義的道路。」

傅澤民指出,拜登欲將戰略重心放在印太地區,而「中國是美國最主要的競爭者」,包括2021年美國自阿富汗撤兵的舉動,皆反映出美國正在重新盤整戰略資源、欲將目標轉移至亞洲的企圖心。

「俄烏戰爭只是美國現在必須處理的一個插曲」,他直言,拜登目前的重點還包括重振美國後疫情時代的經濟實力,所以處理俄烏問題並非美國的首要任務。

針對此次烏俄衝突,西方列強除了不希望戰事擴大,同時考量到以現代戰爭的規模而言,出兵代價過高,多方權衡下才選擇以經濟制裁做為回應俄羅斯動武的對策。而制裁是否會成為日後國際應對衝突的主要作法,各國也會就此次對俄制裁的成效做評估。

加拿大與北約達成共識,日前派出部隊協防東歐。(圖/美聯社)
加拿大與北約達成共識,日前派出部隊協防東歐。(圖/美聯社)

國際對俄羅斯的制裁有哪些,影響是什麼?

各國對俄羅斯祭出的制裁手段,較指標性的項目包括凍結普丁及多名俄國政治菁英的海外資產、取消最惠國待遇、將多家俄羅斯銀行踢出全球支付系統SWIFT,以及美國首開先例,拒絕進口俄羅斯能源。

俄烏開戰後,俄羅斯貨幣盧布(RUB)應聲大貶,幅度一度貶值超過30%;俄羅斯股市自2月28日開始休市至今,是該國近代歷時最久的一次。學者強調,制裁的效果會隨著時間的拉長、力度的加大,對俄羅斯造成長久深遠的影響。

傅澤民指出,現在盧布貶值,將會影響到俄羅斯償還外債的能力,在國際信評部分也會受到影響,「長遠下來會削弱俄國的後勤補給與作戰能力。」

居住在莫斯科的台灣人Flora分享自己在目前生活上面臨的狀況,「一開始開戰的時候領不到盧布,現在外幣也還是不能領出來;物價波動幅度很大,小則漲價10%到30%,有些商品甚至漲到50%。」

俄烏開戰後盧布應聲大貶,貶值幅度一度超過百分之三十。(圖/美聯社)
俄烏開戰後盧布應聲大貶,貶值幅度一度超過百分之三十。(圖/美聯社)

從民生經濟到國家地位,制裁手段漸漸影響到俄羅斯的整體經濟狀況,高通膨、高失業率是未來可以預見的情形。

「俄羅斯再也不會是一流的國家」,楊三億認為,俄國短期內還能承受各國強力制裁,但長期下來負擔勢必加重,「俄羅斯本來是一個橫跨歐亞洲很重要的巨人,但長此以往它再也不會是一流的國家,會逐漸地淪落下去。」


俄羅斯的反制

在後冷戰時期,制裁被認為是僅次於出兵的手段,俄羅斯總統普丁亦曾做出警告,直指「西方國家的聯手制裁行為等同於對俄羅斯宣戰」。這次面對國際強力制裁,俄羅斯也做出相對應的反制。

普丁在3月上旬針對制裁國列出一份「不友好國家名單」,台灣也名列其中。俄羅斯批准政府機關、公司行號及公民皆可使用盧布,用以償還名單上海外債權人的外幣債,但在盧布大幅波動、持續貶值的狀況下,將會造成債權人的損失。

最新消息更指出,俄羅斯計畫要求名單上各國向俄國購買天然氣時,必須以盧布來做交易,此消息已導致國際天然氣價格應聲上漲。

此外,俄羅斯也對美國總統拜登、加拿大總理杜魯道及多名美國高層實施制裁,不准他們入境俄國,並且凍結他們在俄羅斯的任何資產。

日前俄羅斯更透過外交部片面宣布退出與日本的「和平條約協議」,以回應日方對俄羅斯祭出強硬制裁。日本與俄羅斯自二戰後在千島群島的主權爭議上始終「談不攏」,俄羅斯此舉導致日俄關係瞬間惡化,兩國間的島嶼問題再度出現危機。

在民間企業部分,俄羅斯也列出一份「反制裁黑名單」,擬將名單上逾50家外國企業「收歸國有」,包括福斯汽車(Volkswagen)、蘋果(Apple)、宜家家居(IKEA)、殼牌集團(Shell)、麥當勞(McDonald)等宣布暫停在俄營運的公司皆在名單之列。

IKEA在三月上旬宣布暫停在俄羅斯的業務,引起當地民眾搶購。(圖/美聯社)
IKEA在三月上旬宣布暫停在俄羅斯的業務,引起當地民眾搶購。(圖/美聯社)

制裁有停損點嗎?

學者形容,制裁是「傷人一千,傷己八百」的行為,在對他國執行制裁的同時,往往也會造成自身損失。舉例而言,美國雖開先例停止俄羅斯石油、天然氣等能源進口,歐洲國家卻遲遲不願跟進,便是基於歐洲對於俄羅斯能源的依賴程度過大,無法輕易對俄國能源「斷捨離」。

俄羅斯的天然氣、石油、煤出口量分別位居全球前三名,其中又以歐洲對俄羅斯能源極度仰賴。在美國提出能源禁運、大型油商陸續自俄羅斯撤資後,全球油價飛漲,3月上旬布蘭特原油價格來到每桶131美元,逼近2008年146.08美元的歷史高點。

俄烏戰事帶動全球油價飛漲,3月上旬布蘭特原油價格一度創下14年新高。(圖/美聯社)
俄烏戰事帶動全球油價飛漲,3月上旬布蘭特原油價格一度創下14年新高。(圖/美聯社)

天然氣部分,工業大國德國更是在能源上極度仰賴俄羅斯,連接兩國的「北溪二號天然氣管線」雖在開戰後暫時宣布關閉並停止審核程序,美國也對北溪二號公司實施制裁,但德國尚未找到合適的能源方案,在推動去核化、購電成本過高的壓力下,也讓德國的能源政策陷入困境。

面對制裁這把雙面刃,各國在制裁的同時也必須理性評估財損,若俄烏雙方未能停火,如此強勢的手段能否持續進行,力道是否能延續,也是未知。

傅澤民指出,近30年來被執行的各種制裁手段,平均實行的時間是16年,「但是這種強度的制裁,有可能持續16年嗎?這個答案應該是不可能。」

因此制裁的時間能持續多久並沒有肯定的答案,但各國對俄羅斯的制裁力度恐怕已到達極限,「幾乎可以說是窮盡手段了,大概很難再看到制裁的升級」,傅澤民認為,現在只能期待是否有更多國家願意加入制裁的行列,共同對俄國施壓。


制裁最終能夠終止戰火嗎?

俄羅斯入侵烏克蘭已長達一個月,雙方戰火持續不斷,在外交談判上也遲遲未有進展。3月14日、15日第4輪談判後仍未有明確共識,學者認為俄烏兩國立場差距太大,要達成協議仍需時間。

烏克蘭總統澤倫斯基(Volodymyr Zelensky)呼籲各國加強對俄制裁手段。(圖/美聯社)
烏克蘭總統澤倫斯基(Volodymyr Zelensky)呼籲各國加強對俄制裁手段。(圖/美聯社)

楊三億指出,只要協議沒有達成,制裁應該會持續進行,「尤其西方的制裁可以讓烏克蘭作為談判上的籌碼」,若兩國能在部分條件上達成共識,西方制裁將有鬆綁的可能性。

傅澤民則認為,日後兩國若有機會走向停火協議,那西方的制裁不僅有可能減緩力道,部分國家也可能提議退出制裁的行列,「現在已經可以看到制裁的壓力反映到某些國家身上,那個壓力越來越大。」

今(24)日在俄烏戰事屆滿一個月的同時,北約領導人將在布魯塞爾召開緊急峰會,針對俄羅斯入侵烏克蘭問題做討論。

美國總統拜登23日飛往比利時布魯塞爾,參加北約緊急峰會。(圖/美聯社)
美國總統拜登23日飛往比利時布魯塞爾,參加北約緊急峰會。(圖/美聯社)

此次緊急峰會的重點在於北約將在東歐成員國增加軍事協防,預計在保加利亞、匈牙利、羅馬尼亞及斯洛伐克等國部署軍隊。傅澤民分析,北約增加兵力的主因為擔憂戰事升級,同時俄羅斯動用核生化武器的風險也被考量在內。

此外,白俄羅斯(Belarus)是否「參戰」成為俄羅斯盟軍,也受到北約成員的關注。傅澤民認為,若白俄羅斯日後確定加入戰事,各國可能會將制裁手段施加到白俄羅斯身上,而原有的制裁項目力道也會加大。

北約目前的軍事部署即便是「全然防衛」,但勢必會被俄羅斯視為一種挑釁,也可能導致衝突規模上升。「現在大家最希望的,還是烏俄兩國能坐下來好好達成協議。」傅澤民直言,現在不管誰勝都是慘勝,到目前為止雙方的談判仍只是流於形式,衝突看來會再延續一段時間。

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