2021
07
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圖|曾芯敏 文|李宜芳

怪奇路現形記》先天不良、後天失調的台灣道路,每年3千條人命的背後

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結論先講
台灣的交通政策雖試圖向先進國家看齊,卻未能搭配合宜的都市計畫,也未預估機車數量大幅增長的連鎖效應,造成政策規劃「以汽車為尊」,忽略他種用路族群。 雖然中央有交通部規畫交通系統與政策,但是在地方,道路實際管轄權卻分屬不同單位,但絕大多數單位不具有交通專業背景,亂象根本無法有效地解決。 而縱使有心改良路口或路段,還經常因與民意相左,而窒礙難行,將「安全」推得更遠。

效法地大路廣的美國、未做都市計畫 禍留子孫

戰後台灣的交通規劃,參考美國的交通制度,包括移植為汽車服務的快速道路系統,為減少壅塞,更積極拓寬省道等主要幹線。然而,美國土地面積廣大,道路設計是在完善的都市計畫架構下進行的;故城市各行政區間車輛通行的聯通道路,一定遠離商業區、住宅區等人口密集處,也很少有人行道的設計。


前台北市交通局長鍾慧諭認為,台灣效法美國立意良好,卻未能搭配完善的都市計畫,造成聚落沿著省道發展,車輛通行為主的道路出現了路人,但根本的規劃就沒有人行道的存在。


早期的都市計畫中,也大多只會訂出道路路幅寬度,卻沒有思考每條道路應具備的「功能」,思考人行道、自行車道與美綠化設施帶的配置比例。因此,在車輛通行為主的思考邏輯下,人行道在過去很長一段時間,都未受到重視及保障。一直到民國98年,營建署頒布《市區道路及附屬工程設計規範》,人行道才規範為必要項目。但台灣城市發展早已成形。


而選擇發展汽車文化的路徑,也使得台灣的大眾運輸系統發展遲滯,進而影響到另外一項私人運具──機車的需求,爆炸性成長。


鍾慧諭表示,過往很多學者認為,機車是台灣社會普遍低所得的狀況下,人民才會普遍選擇的交通工具,一旦所得提高,就會被取代。「但最後的真相是,台灣在2000年後,雖然人民所得高度成長,但是機車數量還是年年高漲,需求並沒有消失。」


既然台灣初期的道路設計是向美國取經,自然就沒有納入服務機車族的目的,導致機車數量變多後,頻繁與汽車爭道,發生衝突。政府實施車種分流制度後,更出現各類對機車不友善的交通設施,讓騎士處於更惡劣的駕駛環境中。


鍾慧諭沉痛指出,「每年交通意外死了3000人,裡面有六成都是機車騎士。騎士裡面有四分之一是18到24歲的年輕人,這是我到台北市政府實際看到數據後,令我非常心痛的地方。」


權責破碎 太多人管反成為三不管

台灣很小,交通管理權的分配卻錯綜複雜。在中央,交通部公路總局管理省道,營建署負責管市區道路;另根據《地方制度法》規定,直轄市、縣市、鄉鎮都有各自的管轄範圍;如果是有特殊目的區域,也可能再分給其他部門管理,例如產業園區的道路維護和公共設施,就屬經濟部管轄,部分風景區則由地方政府觀光局負責。


一條道路上的眾多公共設施,也都有各有對應的單位管理,例如排水溝渠、防汛道路歸地方的水利局管,變電箱、電線桿則屬於台電的財產。這麼多單位使用同一個空間,若沒有一個整合管理的組織架構,就容易雜亂無章,成為三不管地帶。


「我們是小國用大國的治理形式,不像美國有50幾個州,我們就是人家一個州,層級畫得太多了,所以效率就會非常地差。我們有需要這麼多人都去做一樣的事情嗎?」鍾慧諭認為,重疊、破碎的交通權責,光是釐清責任歸屬就很費工夫了,想要全面性的改革更是難上加難。


長期參與交通改革的倡議者火花羅,也舉了一個例子:新竹科學園區為改善尖峰時段塞車的問題,將主要幹道「園區一路」的機車專用道,於每天上午7時至9時調撥為汽車車道,演變為機車不能騎機車專用道的荒謬。


然而園區的主管機關是科技部,既非交通部,也不是新竹市政府,地方議員接獲陳情不能反映民意,交通部、內政部也無法可管。

新竹科學園區內的主要幹道「園區一路」,機車道在早上7到9時的通勤尖峰時段調撥為汽車道,機車於此時段不可行駛。(圖/Google map)

中央無權干涉地方自治 地方交通單位亦整合不良

台灣與道路景觀直接相關的法令,中央就有兩部,內政部營建署《市區道路設計及附屬工程規範》,還有交通部公路總局《公路路線設計規範》,不過實務上,能真正規範的僅限於標準化的東西,比方說標誌和標線的樣式,不同路寬應設置的車道數量,至於地方要如何規劃、設置,中央無法強制。


台北市交通大隊萬華分隊警員石明謹明謹舉例說明:「中央可以決定禁止左轉標誌設計,但要不要掛是由地方自己決定的;或是法規裡面寫,易肇事路口應設禿面鏡,但是什麼是易肇事路口?法規沒有定義。哪裡要設哪裡不要設,都是由地方決定。因為交通本身就屬於地方自治的事項。」


鍾慧諭也提及,很多時候中央政府也不太想管地方,因為容易被解讀成「管太多」,所以除非中央撥款補助,才比較能要求其依據部會頒布的規範施工。她也指出,地方政府的財務狀況 ,也會影響當地的交通建設:「我們常常在抱怨沒有人行道,但是要做人行道就得去拓寬道路,拓寬道路就要去徵收私有地,如果地方政府沒有財力去徵收,就不用談要做人行道了。」


地方政府各做各的,多數縣市的交通工程單位,也缺乏整合。一般來說,交通局是負責規劃的單位,例如停車空間、標線、號誌的規劃,但實體建設則是由工務局負責,包含所有車道、人行道的施工,要加入哪些設施,都是工務局的權責。


鍾慧諭指出,工程局缺乏交通專業,所以在施工上不見得會細緻考慮此地的交通狀況,交通局雖然可以對工程局給予建議,但同樣缺乏具備工程專業的人才,導致兩方常常雞同鴨講,工程完成後,也沒辦法對施工品質做嚴謹的驗收。


議員會勘淪為虛設?互踢皮球、出事才要處理

如果是民眾發現的道路問題,可以選擇向議員或里長陳情,透過他們發起道路會勘,召集相關局處代表到場進行檢討,並決議如何改善。其中,又以議員發起的會勘較有影響力,畢竟地方政府受議員監督,比較不會被「敷衍了事」。不過,議員會勘並非矯正怪奇路的萬靈丹,甚至在近年有不少批評的聲音出現。


火花羅曾經參與過大大小小的道路會勘,他表示,因為道路權責歸屬不清,會勘沒結論是常有的事。「如果今天一個路口,橫向是省道,是公路總局負責,直向是交通局負責,那你就會看到地方交通局跟公路總局兩個在互相踢皮球。」一次會勘沒結論,可能要再來第二次、第三次才能完成,「公務員領薪水,就一天到晚在跑這些會勘,這真的是一件很荒謬的事。」

火花羅(右)長期投入交通改革運動,擔任多位議員的交通諮詢顧問,也參加過許多道路會勘(圖/「第四維度」臉書粉絲專頁)

同樣對會勘有意見的,還有交通警官石明謹。身為第一線執法人員,他感嘆即使看到設計不良的道路,回報到交通局,也幾乎不會有回應和改善。惟有一種狀況,會讓官員馬上捲起袖子、快速動作,那就是「發生重大事故」的時候。


「如果你發現有哪個路口突然規定不能左轉,或是加了庇護島,去查一查,十之八九都是因為這邊上個月有撞死人。」石明謹批評,政府的慣例是一旦發生死亡車禍,就一定要做會勘來檢討改善。但要等到出事了才要處理,還經常搔不到癢處。


「會勘結論常常只是在事故地點加裝欄杆、插紅綠燈,或是增設速限警示,以最簡單的方式結案。但如果是車道過寬衍生的車速過快、違規停車猖獗等問題,即使官員心裡有數,也不敢做出『縮減車道寬度』這種大膽的決定。」


事後補救的改良方式,常常是只改局部,不動整體。石明謹舉例,台北市的環河南路,部分路段分隔島加裝了鐵欄桿,有些則沒有,原因就是因為政府習慣哪裡發生死亡車禍,就先在那裡裝欄杆,以防止行人違規穿越。治標不治本的的道路設計變更,雜亂無章,有如東拼西補的拼裝車。

台北市環河南路,有些路段的分隔島加裝鐵欄,有些則沒有。(圖/Google map)

民意凌駕專業 交通規劃無中心思想

外界詬病,出事才有議員會勘,新北市蘆洲、三重選區的議員王威元說:「也不見得死亡才會做會勘啦,有時候人家跌倒或一般車禍也會。」王威元表示,當選以來參加過超過上百場會勘,並不是每次都是因為死亡車禍,很多時候是在排解民怨,比方說,要不要畫紅線禁止停車。「樓上的想要有停車位,不希望畫紅線,但是一樓的住戶也不想要別人的車擋到,兩邊就這樣吵起來。」


但是王威元也直言,民意壓力,常常會左右會勘的結論。比如說,交通局研擬在易肇事路口設置紅綠燈,但是附近的商家和居民會有意見;一般住戶可能只是抱怨交通號誌光線會照進屋子,影響到生活品質,商家則擔心影響生意。該增加的防護措施,就這樣被民意給壓了下來,很多議員或里長根本不敢得罪民眾,反倒是提出專業意見的交通局,裡外不是人。


王威元也同意,議員雖然可以反映民眾的需求跟聲音,但是道路規劃,最終還是應該回歸交通局做專業的判斷。「可是現在其實是倒過來的,你可能在設計時,就會設想到會有什麼狀況,但是在沒有發生更嚴重的事故之前,我覺得大家不敢去得罪這些少數民意。」

2020年蘆洲區環堤大道發生死亡車禍,王威元召集相關單位進行議員會勘。(圖/王威元臉書)

曾經在台北市大安分局服務過的石明謹,也見證過一樣的情況:通化夜市旁的基隆路,曾發生行人違規橫跨安全島、被車撞死的事件,後來交通局在分隔島加上圍欄,要求行人走天橋,卻被對面攤商抗議:「把路封起來以後,行人就懶得走過來吃東西了。」,政府只好又把圍欄打開。


沒想到二年後,同一個地方再度發生車禍,圍欄又被關起來。石明謹說,光是他在大安分局的那陣子,圍欄就被開開關關二、三次,他批評,政府沒有自己的中心思想,根本不知道自己在做什麼

關於《怪奇路現形記》

在台灣,行人不僅常常沒有人行道可走,走斑馬線也要膽戰心驚;機車族不僅要忍受狹小的待轉區,還得走在奇形怪狀的專用道;就算成為了四輪族,也會發現路上標線、標語太複雜,甚至連導航都逃不出迷航的命運。P#新聞實驗室要帶你從道路設計的角度,一起窺探台灣交通肇事率高、死亡率高的秘密。


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