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圖|黃婕 文|李宜芳

四張圖表告訴你 為民伸冤的監察院為何不受信任

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結論先講
考監院的存廢問題存在已久,目前朝野各黨也都有共識要朝逐步廢除的方向邁進。不過在跟著喊廢之前,P#新聞實驗室想要邀請你一起來看看監察院的工作數據,解析一下這個神秘的第五權。我們從數據中,發現監院每年收到的人民陳情案非常多,真正有進行調查的卻非常少;而在監督行政機關的部分,卻出現每年的「糾正案」遠多於「彈劾」與「糾舉」的情形。

這兩個月,新一任監察院院長和監委任命風波持續延燒,立法院為了要審查監察院人事,加開臨時會並上演攻城大戰,國民黨激動指控新任監察院長陳菊弊案重重不適任,還有監委名單綠油油,認為監院已經完全淪為執政黨附庸。


不過在廢除監察院的議題上,朝野難得方向一致,日前立法院長游錫堃已宣布下一會期將成立修憲委員會將討論考監院存廢議題,連8月1日即將上任的監察院長陳菊也表示,將自己視為「末代院長」。


不過,拋開這些政治口水,監察院實際上的「工作績效」又是如何呢?很多人批評監察院「很沒存在感」,或是給人一種「錢多事少」印象,卻也對監委實質任務沒什麼概念。


這一次,我們將透過監察院歷年報告檢視其四項核心職務:收受人民書狀、彈劾、糾舉、糾正,揭開監委工作的神秘面紗,看看監委們有沒有認真地在「澄清吏治」、「除弊興利」。


現代「包青天」 監院每年收到1萬6千封陳情書

「收受人民書狀」為監察院法定職權之一,人民若發現公務人員或行政機關有違法失職情形,可詳述事實並檢附有關資料向監察院舉發。


比起尋求程序複雜、時程漫長的行政與司法救濟途徑,對老百姓來說,到監察院遞交陳情書、請包公「為民伸冤」似乎更容易一些,因此有人將監察委員比喻為現代版「包青天」,監院成為人民宣洩不滿、陳述救濟之管道。


我們從「監察統計查詢系統」發現,監院每年平均會收到1萬6千封來自人民的陳情書,這些陳情書依性質可區分成8大類別,如下圖:


就人民陳情案件的性質分析,各屆監察委員收到的人民書狀中,以「內政及少數民族」(30.8%)和「司法及獄政」(25.7%)兩大類為主。財政經濟類排第三(15.2%)、教育及文化(6.3%)、交通及採購(0.4%)、外交及僑政(0.3%)。


財產剝奪與司法不公 人民最常投訴

在「內政」類案件中,又以「建築管理」和「土地行政」兩類陳情案最多。這與過去眾多的土地拆遷案、都市計畫或道路工程用地徵收案有關,因為事關人民的財產和居住權,政府與人民協調補償機制時常容易衍生糾紛,求助無門的民眾轉而尋求監委幫助。


同樣在歷年陳情案中居高不下的「司法及獄政」案件,則反映出人民長期以來對於司法體系的不信任。常見爭議如判決不公、判決違背法令、積壓案件、延遲不審理等等,民眾不服司法判決,於是轉向監察院陳情,希望監察院代為申冤。


但是,人民陳情之後,監察院是否有實際地去進行調查呢?我們再將監院歷年來作成的調查報告加以統計,如下圖:


從數字分佈觀察,所有調查報告當中,「內政類」也是最多的,但是陳情數量第二高的司法類案件,真正進行調查的數量卻遠遠不及「內政類」,有時甚至還低於其他種類案件,為什麼會有這樣的落差呢?


原因在於,司法案件是監察院查案的「雷區」,極易引發爭議。因為司法案件審判涉及高度法律專業與法官的自由心證,其超然獨立性受到重視,也因此每次有監委說要約談法官時,常見法界人士提出異議,稱「監院的黑手伸入司法」。


延伸閱讀:監委約談法官 陳師孟:唯一能制衡司法權的就是監察權 


因此,除非法官在判決過程中出現明顯重大錯誤,或是不符合基本道德操守,否則監察院大多會選擇尊重司法判決,不再立案調查。也因此出現「司法陳情案多,真正被調查的卻很少」的情形。


陳情後 真正進入調查程序的不到3%

監察院受理人民書狀後,會先進行篩選,如果書狀內容已進入行政救濟程序、司法或軍法偵審程序,或是已分送其上級機關或相關機關處理,便不予調查之處理。但如果被訴人有瀆職或重大違法失職嫌疑,便會啟動調查。


以下我們蒐集第三屆到第五屆監察委員任期當中,收到陳情書後的處理方式統計:



從上圖可以發現,視為相同案件而併案處理比例在每一屆都是最高,皆超過四成,可見「同一案件、多人陳情」的狀況頻繁地出現。


其次,以進入司法或行政救濟程序者位居第二高,這種情形是依據《監察院收受人民書狀及處理辦法》中的規定,也就是說,監察院必須先等到相關司法審判和行政救濟程序走完,才可決定是否立案調查。這也是為什麼監院的彈劾案常常給人「慢半拍」的印象。


例如台大校長管中閔在101年到104年擔任行政院政務委員時,因為週期性投書賺稿費,被監委認定違法兼職,於108年1月通過彈劾案,不過當時管中閔早已卸任。對此,台灣智庫諮詢委員張國城認為,管中閔彈劾案「對外宣示的作用大於對當事人的警惕」,實質效果並不大。


延伸閱讀:管中閔任公職涉兼職 監院7:4通過彈劾


而上圖中「函請機關說明、補送資料」和「送請機關參處」的部分,也是外界較為存疑的,這類案件中是否有不少案件是應啟動調查但未調查,卻交給被訴的機關去做片面解釋,如此便無法排除部分真相遭埋沒,或是被訴機關捏造不實內容的可能性。


尤其是從數字上來看,「函請機關說明、補送資料」與「送請機關參處」案數加起來,是遠遠多於進入調查階段的陳情案。「委託調查」和「據以派查」占比在各屆均不超過2.5%,大約在二、三千件左右,比例相當低。顯示出監察院處理人民陳訴案的態度,仍偏向是先交由行政機關進行內部檢討跟處理,而非啟動調查,給人一種消極辦事的印象,更不是如民眾想像青天大人在上,當庭開鍘的情境。


使用率不成比例的監院三寶:彈劾、糾正、糾舉 

監察院最受到重視的三個職權──彈劾、糾正、糾舉,可以直接針對官員的失職之處要求改善或決議懲處,也是人民最常拿來衡量對監察院滿意度的指標。不過,歷年來「監院三寶」的使用狀況又是如何呢?


從上圖可知,歷年監察院使用糾正權的次數,遠高於彈劾和糾舉。尤其行使糾舉權的次數更是少中之少,近10年中,僅有民國 100 年成立 2 件糾舉案、民國 104 年成立1 件糾舉案以外,其餘年份皆無。


為什麼彈劾和糾舉,會遠少於糾正呢?其中一個原因為,彈劾和糾舉的對象為「人」,受處分的對象要十分明確。但如果一個弊案牽涉年代久遠、層級複雜,若最後決議只彈劾部分涉案重大的官員,卻放過其他相關人士,便容易引起爭議以及大作文章的空間。


此外,監委高涌誠則表示,一個人今天若是明顯違法,彈劾起來相對容易;但如果今天該員並沒有違法,而是發生「失職」情形,那就必須要視案情而定,因為每個單位和個人的行事標準不一,該員是否有「該注意而未注意」有時難以斷定。因此,彈劾要做到適當又不至於太刁難,也是讓監委頭痛的地方。 

 

相對的,「糾正」屬於對事的處分,當行政機關出現違法或失職時,監察院透過糾正督促其注意改善,但事後也僅規定行政機關要在二個月內以書面答覆改善和處置。也就是說,糾正是將處分的裁決交回給行政機關,如此監院自然也不太會被質疑「處分不公」。所以相較於彈劾和糾舉,糾正對監委來說是比較「輕鬆」的。


這樣的現象,是否有「避重就輕」的疑慮呢?尤其「糾舉」是能夠快速停止涉案人員職權,以防他利用職權妨礙懲戒或調查,是憲法賦予監委能夠快速介入、先行止血的權力,但監察院卻極少運用此權來加速失職人員處分。


不過,監委高涌誠解釋,會提出糾舉的情境偏向臨時性狀況,例如有媒體爆料某公務員違法,這時消息早就傳到該單位主管耳裡了,如此只要由單位主管直接將該員停職,效果和監委提出糾舉無異,這也是為什麼許多糾舉案在提出前,會先「胎死腹中」。


彈劾變醜聞 無記名投票成「遮羞布」

過去監察委員表決彈劾案採不記名投票,但因為越來越多「該彈劾卻未能彈劾」案例出現,使得社會對監委信任感逐漸消磨殆盡,也開始要求監委必須記名表決,以示負責。

例如2013年基隆市市長張通榮被控關說酒駕案,明明張通榮已遭判刑,但監院二度提案彈劾最後卻都未能通過,引發社會一片譁然,當時各界便主張監院彈劾審查應採記名表決。


延伸閱讀:

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2018年時,監委們曾討論過是否將「無記名」投票改為「記名」投票。但是最後通過的是「以無記名投票為原則,記名為例外」的折衷版本,也就是針對「高階官員」和「受到社會矚目且具影響性」的彈劾案記名投票,其他則維持不記名。


但哪些案件是「受社會矚目且具影響性」定義相當模糊不清,也引發各界批評。前立委黃國昌也曾痛批,監委應對權力如何行使負責,卻連這麼基本的改革都無法做到,根本就是把無記名投票當成「遮羞布」。


廢監院的棘手難題:如何維持監察權獨立運作

監察院雖然被外界譏為「紙老虎」,但其擁有的監察權是維持國家穩定運作的重要職責,運用得當能保障人民權益,但若被少數政黨派系控制,很可能會癱瘓掉制衡的力量,導致國家偏離理想中的民主。因此,就算沒了監察院,仍然有必要維持監察權和審計權獨立運作。


儘管多數意見傾向將監察院職權回歸到立法機構,但專家發出質疑:現今立法院,早已成為政黨爭權的第二戰場,尤其國會由藍綠兩大黨佔有最多席次,其他小黨要與之抗衡仍相當困難,若將監察權完全移轉至立法院,又該如何說保證能夠跳脫政黨的權力之爭,公正行使職權?


現任監察院長張博雅也強調,世界各國的三權分立,幾乎都是將立法機構分為參眾兩院或上下兩院,如果只有單一立法機構,還要賦予它對行政機關的糾彈權,會讓立法權過度膨脹,變成「怪獸」。張博雅也質疑,立委光是質詢就相當忙碌,有辦法再負荷每年上萬件的陳情案,還有各式各樣的調查案嗎?


實務上該怎麼改革,前監委吳豐山也認為立法院不可繼續擴權,他主張在總統府下設獨立監察委員會,原來在監察院下的審計部業務則歸給行政院主計總局。不過現任總統府副秘書長李俊俋則持不同看法:審查預算、決算本來就在立法院的權限,因此可在國會下設立獨立機關行使審計權。


修憲時刻還未到,各界後監院時代發展走向的論點已眾說紛紜,不僅將在即將成立的修憲委員會會有一番論戰,也考驗仍具有考監兩院提名權的總統,如何擘劃出最適合我國的分權體制。